峨眉山市人民法院

People's Court Of Emei


浅论如何将行政机关收集的证据材料作为刑事诉讼证据使用

行政执法证据向刑事司法证据的转化对行政执法与刑事司法衔接机制的完善和发展有着十分重要的意义。但由于行政执法与刑事司法问题的多样性与复杂性,现有机制仍难以使二者得到顺畅的衔接和过渡,突出表现就是在行政执法证据向刑事司法证据的转化上。根据新的《刑事诉讼法》第五十二条第二款规定,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用,此条款强化了行政执法与刑事司法的衔接机制,提高了诉讼的效率,对现实生活中的诸多相关问题起到积极的作用。

一、行政执法与刑事司法的衔接机制

所谓行政执法与刑事执法衔接机制,是指以刑事执法机关为中心,将行政执法机关进行行政处罚过程中的涉罪行为依法吸纳到刑事司法程序中来的办案协作机制。在这个机制中,主要涉及三机关的相互关系,即行政执法机关、公安机关和检察机关的两两衔接关系。一是行政执法机关与公安机关的关系:行政执法机关应向公安机关移送发现行政相对人涉嫌犯罪的案件;二是公安机关和检察机关的关系:公安机关应向检察机关移送其在治安管理过程中发现的以及行政执法机关向其移送的行政相对人涉嫌犯罪的案件;三是行政执法机关与检察机关的关系:行政执法机关应向检察机关移送发现国家工作人员涉嫌职务犯罪的案件。此外,在我国,还存在一类特殊的衔接关系,即纪检监察机关与检察机关的关系。纪检监察机关依照法律授权,有权查处党员、国家工作人员的违法、违纪行为。因此其在发现党员、国家工作人员有触犯刑法的犯罪行为时,应移交检察机关处理。由于纪检监察机关中的监察机关属于行政机关,因此对于其收集保全的证据,为了便于论述,也一并放入行政执法证据中加以分析。

二、行政机关收集的证据材料向刑事诉讼证据转化的必要性

行政机关收集的证据材料转化为刑事诉讼证据,从表面上看,是行政执法实践中提出的问题,但从本质上讲,它是由我国的具体国情和现阶段反腐败斗争的形势所决定的。

() 行政机关收集的证据材料转化为刑事诉讼证据是我国的具体国情决定的

目前,我国处于社会主义初级阶段,在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中,由于各种因素的影响,在经济领域内,以非法获取经济利益为目的的经济犯罪活动有愈演愈烈之势。被激发的个体利益与公共权力相结合,致使借公权获取私利的职务型经济犯罪急剧增长,贪污、受贿、挪用公款罪已成社会“公害”,引起社会各界的普遍关注和愤慨。行政机关正具有采集行政相对人违法犯罪证据的行政执法优势,易于发现揭露经济犯罪的案件线索。特别在当前挪用、贪污、受贿等经济犯罪不减,违规决策造成严重损失浪费、集体私分国有资产等重大经济犯罪时有发生的时候,审计证据对促进惩治腐败、推进廉政建设发挥着不可估量的积极作用。

() 行政机关收集的证据材料转化为刑事诉讼证据是降低司法成本,提高办案效率的现实需要

效率作为人类社会的一项价值目标,已经成为现代刑事诉讼的一个发展趋势。它要求以最小的诉讼成本取得最大的诉讼效益,但在目前我国的查办的行政违法犯罪案件工作中,行政机关查清违法犯罪事实,获取有罪证据之后,司法机关为了追究犯罪分子的刑事责任,还必须重复调查取证。其弊端在于,一方面浪费了人力、物力和财力,使本来就十分紧缺和有限的办案资源不能发挥应有的效益,同时增加了被调查单位和证人的负担,影响其正常的工作。另一方面,由于不同的机关和不同的人员采用不同的方式重复调查同一问题,也容易使犯罪嫌疑人产生侥幸心理,推翻已经作出的供述。行政机关收集的证据材料转化为刑事诉讼证据使用,极大地优化了资源配置,减少重复调查取证带来的负面影响,必将成为降低办案成本,提高办案效率的有效方式和最佳选择。

三、行政机关收集的证据材料向刑事诉讼证据转化的理解

(一)对行政机关收集的证据材料向刑事诉讼证据转化主体的理解

行政执法机关的范围非常广,除了工商、税务、质监等行政执法机关外,公安机关和各级政府的监察部门也都有行政执法职能。而公安机关同时又是刑事案件的侦查机关,监察部门也负责职务犯罪的大量前期调查工作。如此一来,很可能会导致侦查程序前置,或者出现在刑事立案前大规模采用行政手段收集证据等情况;各级纪律检查委员会在查处具体案件时,从行政权行使的角度,可以视为监察部门的行政机关在行使职权,所以其收集的实物证据可根据修正后的《刑事诉讼法》第52条的规定作为刑事证据使用。据此,行政执法主体和行政执法人员必须符合法律规定,必须有执法权。

(二)对行政机关收集的证据材料向刑事诉讼证据转化方式的理解

新的《刑事诉讼法》并没有明确两法衔接中证据是否可以转化及其转化方式,只是规定了在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。笔者认为原则上由不适格主体收集的各种证据材料不可以直接作为刑事证据材料使用,并对于不同形式的证据以不同的方式进行转化。

对物证、书证等实物证据材料经依法审核属实后作为刑事证据材料使用。虽然新的《刑事诉讼法》然只列举了“物证、书证、视听资料、电子数据”四种实物证据材料可以在刑事诉讼中使用,但后文却以“等”字兜底,其意旨在表明物证、书证、现场笔录、勘验笔录、检查笔录、视听资料、电子数据等实物证据均可核实后转化为刑事证据材料。之所以对实物证据采用审核属实即“核实”转化的方式无外乎“实物证据具有较强的客观性,不易失实”。新的《刑事诉讼法》没有提及对于言词证据的转化方式,有的学者提出,对两法衔接中的言词证据转化采用原则加例外的形式:“例如非司法机关立案侦查以前依照有关行政、纪检、监察等条例规定程序制作的调查笔录,不能作为犯罪嫌疑人供述适用。但如发生被调查人员死亡、出境等无法取证的特殊情形的,应当经侦查机关依法对原取证过程的真实性、合法性(符合行政、纪检、监察部门有关调查取证规定)调查核实后予以继续使用,等等。”笔者认为新的《刑事诉讼法》对行政机关在行政执法和查办案件中收集的言词证据是先作为非法证据予以排除,然后依据刑事诉讼法律规定重新制作收集。但是,如果法律没有明确规定,可由司法机关依情况先以司法解释的方式,灵活取舍某些言词证据作为两法衔接证据转化中直接排除的例外,如对于那些经审查确实是依法定程序收集的,确因当事人或证人死亡、下落不明等不可抗力而无法再收集的言词证据,可作为刑事证据材料使用。

(三)对行政机关收集的证据材料向刑事诉讼证据转化结果的理解

通说的证据和定案的根据是同一个概念,即凡是未经查证属实的物证、书证、证人证言等各种证据形式均为证据资料,这些材料未经查证属实之前,有可能是不真实的,所以不能作为定案的根据。根据此思路,新《刑事诉讼法》第48条规定:“可以用于证明案件事实的材料,都是证据。证据包括:(一)物证;(二)书证;(三)证人证言;(四)被害人陈述;(五)犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解;(六)鉴定意见;(七)勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录;(八)视听资料、电子数据。证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据。”这一规定明确了刑事司法中证据材料与证据的区别与联系,可以用作证明案件事实的这八种证据形式只是证据材料;而这些证据材料经过查证属实方为司法机关定案根据的证据。但是,《刑事诉讼法》第52条第2款规定中提及的“证据材料”和“证据”并非分别与上述刑事司法中的“证据材料”与作为定案根据的“证据”一一对应。从新的《刑事诉讼法》第52条第一、二款规定来看:“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”其首先规定公安司法机关有权向有关单位和个人收集调取证据,然后规定有关单位和个人应如实提供证据,随后才规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。如果从本条表述的承接逻辑顺序分析,此处行政机关移送行政执法和查办案件中收集的证据材料给公安司法机关的行为,只是“有关单位或个人应当如实提供证据”中的一种特殊方式(这也与行政机关在查处行政违法行为过程中对涉嫌犯罪行为依法移送司法机关相对应)。而这些移送的证据材料只是行政执法和查办案件的证据材料,还不是刑事证据材料,只有经过公安司法机关转化,符合刑事诉讼法律规定的证据材料后才可能作为刑事证据材料使用。可能还会有人提及对修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款关于行政机关在行政执法过程中收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用的表述,与修正后的《刑事诉讼法》第48条关于证据经过查证属实才能作为定案根据的规定正好契合。其实不然,修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款规定的行政执法中收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用的前提是必须经过公安司法机关通过核实、重新收集等方式转化后,并能够证明案件事实,方可作为刑事证据材料使用。而这些核实后的刑事证据材料经查证属实才能作为定案根据的证据。因此,修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款规定的“作为证据使用”与修正后的《刑事诉讼法》第48条规定的“作为定案的根据”之间有着质的区别。《刑事诉讼法》第52条第2款规定的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,只是行政执法证据材料,在经公安司法机关转化后方可成为修正后的《刑事诉讼法》第48条规定的“可以用于证明案件事实的材料”的刑事证据材料,而不是“作为定案的根据”的刑事证据。还要强调的是修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款只是一个授权性规定,行政机关在行政执法和查办案件中收集的证据材料,是否需要转化、是否在刑事诉讼中使用应由公安司法机关确定。

四、新的《刑事诉讼法》第五十二条规定对反贪工作的影响

其实在现实的办案工作中,公安机关、渎职侵权工作对行政执法的依附性似乎更强一些,因为很多行政执法证据取得后,在很大程度上就可以确定是否可以立案侦查,行政执法证据本身就直接指向被举报人,本身就是案件的关键证据,比如:生产、销售伪劣商品犯罪的证据,质监部门的行政执法证据就很关键;危害税收征管犯罪,税务机关的行政执法证据就很关键;渎职犯罪案件中的很多案件,就很大程度依赖税务、食品监督、环保、林业等许多行政执法证据。在这里,笔者只对行政执法证据对反贪办案的影响进行展开阐述。

(一)行政执法证据对反贪办案的积极方面

1、行政执法证据可以作为刑事诉讼证据使用,这些证据我们可以直接从行政执法机关获得。在一定程度上减轻了反贪的工作量。

2、我们反贪初查案件线索,一般不得直接接触被调查人被举报人,而行政执法机关在行政执法中可以直接接触相关人员,且相关人员在思想意识上比较松懈,容易调取相关证据,为我们决定是否立案提供了更多的依据、也更强化了证据。

3、我们可以通过查看行政执法部门的执法案卷,从中发现职务犯罪案件线索并同时获取相关证据。

(二)行政执法证据对反贪办案的消极方面

1、对我们反贪办案而言,很多行政执法证据并不直接针对被举报人。因为我们反贪办案的主体一般是国家工作人员,而在行政执法中,查处的一般是被举报人所对应的相对人。比如:我们要查办一个挪用案,被举报人是某国家工作人员,而工商部门查处的是某公司使用被举报人挪用的资金注册后又抽逃资金的案件。再比如:我们要查办一个药监部门领导的受贿案,而药监局查处的是某医药企业生产、销售假药,却获取了药品生产批号的问题。在取得这些行政执法证据的同时,也可能惊动了我们想要立案查办的被举报人,导致被举报人提前销毁证据,订立攻守同盟等情况。

  2、行政执法并没有刑事执法那样要求严格,一些行政执法证据,其取得途径、形式要件等并不一定符合构成证据使用的形式要求。比如行政执法中,复印一份书证,就是简单的复印,而我们刑事诉讼证据要求的一份书证,却需要标注书证来源、提取人、提供人签字并按手印、提取时间、提取单位盖章、标注与原件无异等内容。直接作为刑事证据使用,证明力相对较弱。容易因证据的形式要件缺失而被律师认定为无效证据而提出异议。